План реалізації Стратегії та його помилки

Авторський шар розписів Модеста Сосенка у церкві Славська. Фото з ФБ

Стратегічний план розвитку громади (стратегія), яка сформулювала основні проблеми ОТГ та визначила основні шляхи їх вирішення, для практичного впровадження потребую Плану реалізації Стратегії – документу, що фактично представляє собою каталог конкретних проектів, які потрібно виконати. Здавалося б єдине, що залишається – закотити рукави та приступити до роботи. Експерт Олександр Софій у цьому блозі розкаже про плани та помилки, які перешкоджають реалізовувати ці  плани.

Уявімо собі, що громада, область чи ціла країна розробила Стратегію розвитку,  якісно прописану та таку що враховує інтереси та побажання всіх груп населення. Громадяни, що взяли активну участь у підготовці Стратегії, влада, що мобілізувала своїх чиновників і організувала сам процес написання, громадські організації, що надали експертну допомогу та забезпечили прозорість і публічність процесу – всі справедливо пишаються спільним творінням. Новостворена Стратегія дозволила сформулювати основні проблеми та визначити основні шляхи їх вирішення, а для практичного впровадження Стратегії було створено трирічний «План реалізації Стратегії» – документ, що фактично представляє собою каталог конкретних проектів, які потрібно виконати. Здавалося б, єдине, що залишається – закотити рукави та приступити до роботи. Проте, як показують перші результати аудиту виконання «планів», на етапі впровадження у багатьох громад виникають серйозні проблеми. У цьому блозі ми спробуємо розібратися, чому так стається, яких типових помилок при розробці «Планів реалізації Стратегії» допускаються громади і як їх намагатися уникнути.

Про Плани стратегії об’єднаних громад

Треба зауважити, що на місцевому рівні стратегічні документи з’явилися доволі недавно – до початку реформи децентралізації у 2014 році тільки області, райони та великі міста  могли похизуватися своїми стратегіями. Інші органи місцевого самоврядування (сільські, селищні та міські ради) послугувалися річними планами соціально-економічного розвитку, які переписувались з року в рік, не міняючи суті документів, змінюючи лише дату затвердження сесією та поточні показники – скільки чого зробили в минулому році і скільки чого зробимо в наступному. Ситуація почала кардинально змінюватися, коли після місцевих виборів 25 жовтня 2015 року в Україні з’явилися перші діючі об’єднані територіальні громади (ОТГ). Тоді їх було 159.

Для більшої мотивації до об’єднання інших громад та підтримки новостворених об’єднаних громад Постановою Кабінету Міністрів України від 16 березня 2016 року було передбачено надання додаткового фінансового ресурсу (і досить немалого) на розвиток інфраструктури об’єднаним громадам. Однак, при цьому Уряд поставив і жорсткі умови – спрямування субвенції на фінансування проектів згідно з планом соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади за новою формою, яка радикально відрізнялась від попередніх форм і містила в собі більшість розділів, які притаманні Стратегії громади. Ключовим елементом плану соціально-економічного розвитку (як і в стратегії) став каталог конкретних проектів, на які власне і могли надаватись кошти субвенції.

Такий підхід заскочив новостворені ОТГ зненацька – на березень 2016 року всі 15 ОТГ Львівщини (8 з яких – із Самбірського району) вже затвердили свої чергові плани соціально-економічного розвитку на 2016 рік, – і тут така халепа. Тому, в авральному порядку ми зустрілись в Самборі на семінарі і почали разом вчитись планувати «по-новому», використовуючи досвід окремих громад, які на той час вже мали подібні якісні документи завдяки допомозі польських колег в рамках програми «Polska pomoc rozwojowa».

Результати вже першого року децентралізації і дії модернізованих планів соціально-економічного розвитку ОТГ були чудові. Незважаючи на всі труднощі, громадам вдалося освоїти 94,5% коштів субвенції. Було реалізовано проекти створення ЦНАПів, відбудови соціальних об’єктів, шкіл, дитсадочків, реконструкції та ремонту вулиць, доріг, мостів, об’єктів водопостачання, впровадження енергоефективних заходів, закупівлі транспортних засобів. Загалом з 2016 по 2019 рік включно Уряд виділив для об’єднаних громад 6,5 млрд. грн. на розвиток інфраструктури: в 2016 році – 1 млрд. грн., в 2017 році – 1,5 млрд. грн.,  у 2018 році – 1,9 млрд. грн., у 2019 році – 2,1 млрд. грн. Спрацював і «мотиваційний» ефект субвенції. Так, із 159 об’єднаних громад у 2016 році  їх кількість зросла до 806 у 2019 році.

Із 2016 року в Україну зайшли 2 потужні програми – «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність (DOBRE)» із бюджетом 50 млн. дол. США (донор – USAID) та «U-LEAD з Європою» з бюджетом 102 млн. євро (донор – ЄС), одним із ключових завдань яких була допомога об’єднаним громадам у розробці Стратегій та Планів їх впровадження, підготовці місцевих управлінців, здатних не тільки  думати сьогоднішнім днем, але й дивитись на перспективу, орієнтуючись як на свої ресурси, так і ресурси зовні. Родзинкою цієї міжнародної допомоги є не тільки розробка Планів стратегій, але й реальне спів фінансування окремих проектів, які громада вважає найбільш актуальними і які зафіксовані в Плані.

Проте і досвід, і фінансова допомога іноземців не служить запорукою від помилок при плануванні, адже корінь проблем із Стратегіями та Планами їх виконання не є суто технічним, а лежить глибоко в радянському спадку, з одного боку – тотальної недовіри громадян до влади, а з іншого – «написати як треба», а робити – як завжди. Не хочеться ворушити той клубок проблем, який виплеснувся нещодавно в ЗМІ щодо самовільного ремонту церкви Успення Пресвятої Богородиці. Однак важливо побажати громадам – слово не має розходитися з ділом. І якщо в модерній Стратегії розвитку Славської ОТГ до 2025 року записано, що Місія громади (яка була сформована на підставі аналізу громадської думки) – це «відкрита, динамічна,  комфортна та гостинна громада, у якій усвідомлюють соціальну, економічну, екологічну та соціальну відповідальність як влади, так і кожного мешканця громади і де бережуть свою неповторну місцеву культуру, автентичні звичаї та традиції, а також своє природне багатство», то не може громада стояти осторонь, коли в Церкві знищуються автентичні розписи Модеста Сосенка та Юліана Буцманюка.

Інший корінець проблем захований в тому, що десятками років в громади, особливо сільські, не вкладалися кошти і сьогодні, коли ОТГ отримали певний ресурс, треба вирішувати десятки соціальних проблем і, бажано, одномоментно. І навіть цільова державна допомога (на закупівлю «Школяриків», на комп’ютеризацію шкіл та Інтернет, розвиток системи охорони здоров’я у сільській місцевості) не може пом’якшити інших проблем – нестачу садочків, занедбаність будинків культури і спортивних споруд, ветхе житлово-комунальне господарство… перелік довгий. Про дороги промовчу.

У цій ситуації ой як нелегко думати про розвиток, про інвестиції з місцевого бюджету в економічні проекти, які пов’язані з ризиками, або принесуть результат тільки в довгостроковій перспективі. Але думати треба, і вже сьогодні, а не «після того, як вирішимо поточні проблеми». Біда цих поточних проблем, як і «соціалки» в цілому, що вони не приносять доходу в бюджет, а навпаки – збільшують видатки. І вже сьогодні багато ОТГ починають усвідомлювати, що їм не під силу «тягнути воза», мовою фінансистів – видатки розвитку падають з року в рік, і щось будувати нове чи навіть утримувати те, що вже побудували чи відремонтували, не буде за що.

І тут випливає така приваблива фігура як «інвестор», бажано іноземний, який створить на території громади виробництво (бажано екологічно чисте), нові робочі місця з достойними зарплатами, буде справно платити податки і допомагати вирішувати соціальні проблеми.  І записує громада в свій План стратегії такі чарівні завдання – «впровадження системи залучення інвесторів та фінансових преференцій для них, створення каталогу інвестиційних пропозицій». От тільки інвесторів, а тим паче іноземних – не густо.

А ще – так звана «місцева робоча сила», яку в якості наявного ресурсу записують собі у перелік сильних сторін громади. Виявляється, і з цим проблеми. Бо всі на заробітках за кордоном, чи у великих містах. От і маємо ситуацію, як в одній із ОТГ, де нещодавно розробили Стратегію – і інвестор є, і приміщення є, – потрібно мінімум 70 швей, щоб запустити виробництво, а назбирали – 20.

А ще – відношення до бізнесу з боку керівництва громади. Бізнес обома руками виступає за розвиток партнерства з громадами, однак вказує на перепони, які часто виникають на місцях. Головні з них – затягування підписання дозвільних документів, невиконання пунктів інвестиційних договорів, перевищення повноважень органів місцевого управління і невиконання розпоряджень центральних органів влади, багато рішень на місцевому рівні приймається колегіально місцевими радами, однак не завжди прийняті рішення відповідають законодавству.

Так що і залучення інвестора – це не «щасливий випадок», а копітка тривала робота, пов’язана насамперед з власними інвестиціями, щоб заманити інвестора, який з’являється там, де йому створюють хороші умови.

А ще – озирнутись навколо і побачити своїх, місцевих інвесторів. І посприяти їм. Я продивився багато кейсів ОТГ з успішними економічними проектами, однак найбільше запам’яталась Золотниківська ОТГ Тернопільської області, де реально працює Стратегія розвитку. І якщо в Плані стратегії записано «Розвиток малого і середнього підприємництва та ефективне використання потенціалу громади», то це реалізується і на практиці, незважаючи на те, що (як і у всій країні) в громаді більшість населення – на заробітках за кордоном. За короткий час було розкручено власних інвесторів – фермерські господарства, які не тільки розширили «класичні» види сільськогосподарського виробництва, а почали займати економічно вигідні ніші – виробництво вареників та інших напівфабрикатів, що постачається в кафе і ресторани Тернополя; гідроенергетика, яка постачає електроенергію в загальну мережу; розлив мінеральної води; молочний кооператив, на основі якого планується цех з виробництва йогуртів, пастеризованого молока, твердого сиру. А ще – розвиток паломницького туризму. Дякувати Богу – на території ОТГ є село Зарваниця з Маріїнським духовним центром, де керує о.Володимир Фірман, що входить до депутатського корпусу Золотниківської ОТГ. Виходячи із соціально-економічних інтересів о.Володимир не тільки розвиває туристичний потенціал громади, але й думає про бізнес і молодь і вже будує на території села Зарваниця багатофункціональний науково-освітній центр (на кшталт Центру ім. Андрея Шептицького у Львові), де запрацює Школа молодого лідера; відбуватимуться зустрічі з провідними спеціалістами з нових методів виробництва; проводитися навчання з аграрного туризму, менеджменту, страхування, відновлювальної енергетики, кооперації.

Підсумовуючи увесь досвід стратегічного планування «по-новому», особливо із досвіду об’єднаних громад, хочу загострити увагу на тих типових помилках, що вже проявились у більшості громад.

Помилки планування, про які варто пам’ятати:

  • Нерозуміння мети планування

Значення має сам процес планування, а не документ, який ми отримуємо в результаті. Саме тому так важливо, щоб участь в плануванні брали ті особи, які в майбутньому будуть втілювати цей план у життя. Можна приводити сотні позитивних прикладів активної участі і цікавих форм залучення громади до стратегічного планування, але статистика і особисті спостереження кажуть, що участь мешканців в публічному житті громади є вкрай низькою.

  • Намагання зробити все “за один присіст”

Як не прикро – на все грошей не вистарчить. Які б гострі проблеми не були в громаді навіть за 3 роки (термін реалізації Плану стратегії) їх не вирішити. Треба вибирати, що включити в першочергові завдання, а що – може потерпіти. От і маємо конфлікт – між медиками і освітянами, між адміністративним центром і колишніми сільськими радами, між головою та опозиціонерами. Легка доріжка (політика «латання дірок») – включаємо все. А що ресурсів не вистарчає – так всім потроху. Важка дорога – домовлятися, довіряти одне одному. Сьогодні – вуличне освітлення у вашому селі, а завтра (через рік-два) – у нашому.

  • Неспіврозмірність бажань та можливостей

Аналіз виконання Планів показав дуже низький відсоток їх виконання – із загальної кількості проектів, закладених у Планах, виконується 20-50%. І причина цього не тільки в обмежених фінансових можливостях громади, але й нереалістична оцінка зовнішніх джерел фінансування, недооцінка місцевих ресурсів, в першу чергу – людських.

  • Завищені очікування

Вони проявляються в тому, що державна чи міжнародна допомога буде надаватись постійно, як от субвенція на розвиток інфраструктури. Не буде. Навпаки, буде зменшуватись і припинятись. Буде щось нове і щоб «взяти» – треба перемогти, і не за допомогою «свого» депутата, а на конкурсних засадах. Для цього потрібна якість проекту, реалістичність і життєздатність.

  • Всеядність

Включаємо в План стратегії по максимуму всі можливі проекти для вирішення проблем в громаді, щоб мати можливість залучити якнайширше коло різнопланових донорів до фінансування наших проектів. Наслідок – «20-50% виконання», розчарування людей, зневіра в таку «стратегію». Та й донор – не дурний: порівняє бюджет розвитку громади і бюджет Плану, зрозуміє, що пріоритетів громада не має, а підлаштувала свою «стратегію» на всі випадки життя.

  • Надмірна увага до деталей

Ми плануємо, а не пишемо звіт. Занадто детальне планування на кілька років вперед не менш шкідливе, ніж занадто мало деталей на перший рік. Маємо бути спроможні в будь-який момент змінити план і пристосувати його до нових обставин.

  • Відповідальність

Зовнішні джерела спів фінансування проектів Плану стратегії – це не тільки державна допомога чи гранти. Це – і кредити, нехай навіть на пільгових умовах; і державно-приватне партнерство. І тут потрібні вже не просто проекти на вирішення тих чи інших проблем, а бізнес-плани. А ще – реальний аналіз потреб громади, тверезі розрахунки окупності проектів.

  • Рутинність

Затвердження Стратегії сесією місцевої ради – це початок процесу повсякденного процесу моніторингу, головний сенс якого – спостереження та попередження. Спостереження – для виявлення відповідності наявного стану речей бажаному результату, а попередження – для запобігання небажаних наслідків. Як свідчить досвід аудиту Стратегій, громада у більшості випадків «передоручає» відповідальність за моніторинг управлінцям. Все так, роль чиновників – дуже важлива, але участь мешканців збільшує шанси, що реалізовані проекти йдуть на користь громади, зменшує ризики, якщо щось йде не так.

  • Виховання своїх стратегів і менеджерів

Якими б професійними не були зовнішні експерти, вони – «варяги» і ніколи «не просякнуться» справжніми проблемами громади.  Але своїх треба навчити і… зберегти.

  • Плагіат

Про це теж треба говорити. Google дає безмежні можливості не тільки «піддивитися», що цікавого зроблено, але й просто скопіювати чужі розробки. Не оминула ця пошесть і наші Стратегії, де часто можна зустріти подібні випадки. Прикро, коли в достатньо якісному продукті, зокрема проекті Стратегії розвитку Славської ОТГ Львівської області, датованому 2018 роком знаходиш фрагмент («Формування корпоративного стилю Немирівської громади») Програми економічного та соціального розвитку Немирівської ОТГ Вінницької області на 2017-2019 роки, датованої 2016 роком. Чомусь падає довіра до Стратегії Славської ОТГ.

На жаль, уникнути помилок не вдасться. Головне – виправляти їх вчасно. Об’єднані територіальні громади отримали повноваження, ресурси власні та ресурси зовнішні і є відповідальними перед своїми мешканцями за формування комфортного та безпечного середовища. Для цього потрібен прогнозований розвиток. Потрібне стратегічне планування. Потрібно створити Стратегію, виконувати проекти, зафіксовані в Плані стратегії.

Олександр Софій, експерт ГО «Європейський діалог», спеціально для «БЛОГЕРІВ»

Матеріал створений в рамках проекту «Підтримка місцевих антикорупційних розслідувань мережі «Блогери за добре врядування», який підтримує Чорноморський фонд регіонального співробітництва (BST). Позиції, висловлені у даному матеріалі не обов’язково збігаються з позиціями BST та його партнерів.

Читайте також Стратегічне планування: радянське минуле та європейське майбутнє

Що таке стратегічне планування, або Як перетворити Васюки у Нью-Васюки?

Кому потрібне стратегічне планування?

Стратегія «Європа-2020»:  у центрі – людина

Стратегія «Україна – 2030»:  вектор розвитку – інтеграція в ЄС

Основні етапи стратегічного планування

Стратегічне планування: з ким і для кого?

-->