Наш проект закінчує публікувати серію блогів експерта Ради Європи Вадима Прошка та тему «доброго врядування» (Good Governance). Перший блог «Принцип І – чесне проведення виборів» був опублікований за два дні до першого туру президентських виборів. Останній «Принцип ХІІ: Підзвітність» – наступного дня після другого туру, коли чинний президент України Петро Порошенко привітав переможця виборів Володимира Зеленського. Не будемо натякати на вищий смисл, який закладений у Європейській хартії місцевого самоврядування, але рекомендуємо ще раз перечитати її та проаналізувати за допомогою наших публікацій наскільки демократична наша країна.
Розшифровка:
● Всі учасники процесу прийняття рішень, колективні та індивідуальні, несуть відповідальність за свої рішення.
● Рішення повідомляються, пояснюються та можуть бути оскаржені, якщо необхідно.
● Існують ефективні засоби захисту від поганого управління та проти дій органів місцевого самоврядування, які порушують громадянські права.
Отже про підзвітність або відповідальність. Це – два варіанти перекладу англійського слова «accountability», яке вживається в англійському тексті.
Відповідальність – це коли регулярно, з частотою, котра визначається характером виробничого процесу, у тебе відбуваються (як правило не з твоєї ініціативи) зустрічі з начальством. Ти доповідаєш про те, що робив, що з того вийшло і що робитимеш далі.
Начальство, з градусом напруги, який, принаймні теоретично, залежить від доповіді і реального стану справ, тебе хвалить або гудить і може вживати пропорційних заходів. Бувають варіанти, коли замість начальства з тобою, не приведи Господи, захоче поговорити слідчий. Є варіант, коли діалог відбувається з власною совістю, ну це вже хто чим багатий. Варіанти «по-понятіям» розглядати не будемо.
Тепер про наше самоврядування
Депутати. Перш за все, мушу розглянути відповідальність депутатів. Хоча б тому, що Європейська хартія місцевого самоврядування вважає раду основою основ самоврядування. Хартія не заперечує існування мерів, виконавчих органів, ще якихось національних особливостей, але все це йде другим планом. На першому – завжди депутати.
Начальство для депутатів – виборці. Начальству дається можливість провести сеанс тестування відповідальності та вжити заходи раз на п’ять років – на виборах. Решту часу депутат в Україні може нікому не звітувати, ні перед ким не відповідати, тим більше, що відсотків 90 виборців не знають, хто у них депутат.
Європейська практика життя депутатам ускладнює. Дуже поширена там практика звітування перед партією, яка цього депутата висуває своїм кандидатом на вибори. Часом читаємо: «В країні А пройшли місцеві вибори. Партія Ікс суттєво втратила своє представництво в органах місцевої влади, що означає загальну втрату популярності партії перед майбутніми парламентськими виборами. Партія провела позачерговий з’їзд, на якому було обране нове керівництво партії». Ага! Якраз про Україну. Радикальна партія зняла з посади Ляшка. Батьківщина – Тимошенко. Це – наша велика біда. Американські демократи і республіканці щочотири роки переглядають питання про лідера партії. І так вже мало не сотню років. Британські консерватори і лейбористи залишаються консерваторами і лейбористами, коли кермо партії залишає яка-небуть Тетчер. Наші – зав’язані на особу.
Програні партією місцеві вибори означають, що керівництво пустило події на самоплив, що не контролювало, не мордувало своїх депутатів щоденно і щонічно.
А депутати… Звичайно, для наших пролетіти на виборах – невелика біда. Для деяких. Але в Європі багато хто з депутатів планує своє кар’єрне зростання саме в партії: міський депутат, депутат регіональної ради, а там, дивись, і парламентар, міністр, прем’єр… Тож є смисл пахати і ще й колег-депутатів підганяти.
Йдемо далі. Апарат виконкому. Тут все ясно. Це – звичайна контора, вибачте – організація, де у кожного свій начальник, на килим до якого і ходиш. Найголовніший начальник – сільський, селищний, міський голова. Головна фігура надзвичайно цікава. За Конституцією голова «очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях». Головувати на засіданнях – це зрозуміло. Хоча досить довго після прийняття закону про самоврядування головуючий не мав права голосу. А от «очолювати» – щось не надто юридично, це більше до газетного нарису підходить.
Колись я вбив немало часу для того, щоб вияснити структуру органів місцевого самоврядування європейських країн. Так от, фігура яка одночасно головує і очолює два органи: нормотворчий – раду і виконавчий орган тієї ж ради, зустрічається лише в Туреччині і на Мальті. Й у нас. Причому в перших двох країнах – британська модель, мером там стає лідер фракції партії-переможниці.
Є в нас така цікава структура, як виконавчий комітет. Не плутати з апаратом виконкому. Виконком – колегіальний орган, саме його голова і очолює. Колегіальні органи виконавчого напрямку існують у багатьох країнах Європи. Складаються вони або з депутатів, або з фахівців, що можуть бути не тільки не депутатами, але й взагалі не штатними працівниками органу місцевого самоврядування. Функції цих органів частково контрольні (особливо в органах, що складаються з депутатів) або дорадчими. Їх основне завдання – фахово готувати управлінські документи та проекти рішень сесії на рекомендаційному рівні. Мер (міський голова) – голова, начальник виконавчої влади і несе повну відповідальність за всі дії виконавчих структур, а рекомендації виконкому приймає чи не приймає від свого імені.
У нас – голова підписує рішення ради і виконкому, тобто виконує функції нотаріуса. Зібрання мало місце, необхідний кворум був, це рішення прийняте більшістю голосів, в чому і підписуюся. Відповідальності за зміст рішення, за його законність, за корупційні ризики голова не несе! Так, він може накласти на рішення вето, але він не зобов’язаний це робити. Вся відповідальність за прийняте рішення покладається на колегіальний орган. Слідчий, якщо щось, мусить вести процесуальні дії, наприклад допит, щодо всього колегіального органу. Окремий депутат чи член виконавчого комітету: «А я що, я і не пам’ятаю як я про це голосував. А може й взагалі не голосував. І, взагалі, я в цьому питанні не сильний. Більшість вирішила».
Ну, і чого з цим головою так носяться? Навіщо він взагалі потрібен? Запрошуватимемо ліцензійованого нотаріуса, він все і підпише.
Диявол, кажуть, в деталях.
Повноваження рад у законі визначаються однією, досить довгою статтею. Повноваження виконавчого комітету – п’ятнадцятьма не менш довгими статтями. Хто ж ці п’ятнадцять статей повноважень регулює своїми рішеннями?
Виконавчий комітет складається з сільського, селищного, міського голови, його заступників, керуючого справами, керівників деяких підрозділів апарату ради, секретаря ради та загадкових інших осіб. Деталі імені товариша диявола: голова є керівником апарату виконкому, тож серед членів виконкому тільки секретар ради і згадані інші особи не є безпосередніми підлеглими голови. Секретар ради – єдиний депутат, котрому дозволено бути членом виконкому, він затверджується на посаді радою за поданням того ж таки голови. Персональний склад виконавчого комітету також затверджується радою, як правило списком, що подається головою.
Якось погано уявляю собі ситуацію, коли голова дуже хоче, щоб виконком прийняв якесь рішення, а більшість його підлеглих нахабно голосує проти. Хай не більшість, хай один. Голова може перефразувати Тараса Бульбу: «Я тебе на роботу прийняв, я тебе й звільню!» Тож виконком зазвичай колегіально затверджує бажання голови, котрому залишається це рішення підписати. Я бачив ситуації, коли комітет майже одноголосно затверджував рішення очевидно потрібні голові. Проти був один – сам голова. Це – вже вищий пілотаж. «Я цього не хотів, всі знають, але проти колегіального рішення я піти не маю права!» Зараз до складу виконавчого комітету ОТГ за законом входять старости.
Це – люди менш залежні від голови, вони обираються населенням старостинских округів, проте скоро їм стає очевидним, що псувати відношення з головою, собі і населенню свого села – на шкоду. Повсюдно в країнах Європи існує принцип несумісності. Він означає, що людина, котра працює в органах місцевого самоврядування чи створених ним комунальних підприємствах, організаціях не може бути депутатом цього органу. Одна з важливих функцій ради – контрольна. І на тобі, збирається рада проконтролювати роботу водоканалу, а тут якраз, зручно-то як, директор того самого водоканалу – голова постійної комісії ради з питань комунального господарства. Сам себе й перевірить. Тому й не можна. Цей принцип закладений був на зорі незалежності й в Україні, проте швиденько відмінений Конституційним судом.
Надибав одне невелике українське місто, де на сайті викладено список депутатів міської ради з вказанням місця роботи (не частий випадок). З 36 депутатів 11 – керівники комунальних підприємств чи підрозділів апарату виконкому. Приблизно стільки ж – підприємці, що працюють в місті. Два стрільці ВОХРу. І один – директор департаменту міської ради міста, що знаходиться на протилежному кінці України. Мер на сесії бачить перед собою купу знайомих, ніхто з них з головою стосунків псувати не рветься, голосувати ж доведеться підняттям руки перед ясним поглядом головуючого. Тож провести потрібне рішення, щоб його підписати потім – та нема проблем. Один народний депутат, котрий під час прийняття закону про місцеве самоврядування був дуже близький до кухні, де той закон варився, якось сказав: «Цей закон писали дуже розумні люди. І вони дуже просили імен їхніх не розголошувати».
Отже: український мер має змогу задовольняти мало не всі свої плани, мрії та забаганки через колегіально прийняті радою та виконкомом рішення і не нести за це жодної персональної відповідальності. Мера, якщо він не останній дурень, посадити не можливо. Закон про місцеве самоврядування – корупційна бомба страшної сили. А стати мером не просто, а дуже просто. Потрібно мати хоч якусь харизматичність, невелику, проте потужну команду і ресурс – власний або спонсора. Не треба одержувати на виборах підтримку 50% всього дорослого населення міста. Треба лише мати відносну більшість. Історія знає випадки, коли мером ставала людина, котра набирала 10% при явці у 40%. Тому треба визначитися з певною достатньо великою групою населення, з якою і вести розмови. Найкраща група – пенсіонери. Їх – мало не третина населення, вони найактивніше ходять на вибори, вони ведуться на прості речі – створення комунальної аптеки, де пенсіонерам ліки продаватимуться без націнки, базарчик біля дому, боротьба з поганими звичками сучасної молоді…
Як результат – 30% на виборах і посвідчення мера. Далі – кілька місяців організаційної роботи і готове справжнє, як то кажуть, організоване злочинне угрупування, яке контролює величезний ресурс – бюджет, землю, оренду комунальних приміщень і багато ще чого. Причому, на відміну від інших кримінальних груп, ця діє чітко в рамках закону. На хабарях ловлять дрібних чиновників, які насмілюються займатися самодіяльністю. Проте не все так погано. Є величезна кількість українських мерів, які щиро вболівають за своє місто, роблять все можливе для його розвитку, для добробуту громадян. І існуюча система допомагає їм ламати бюрократичний спротив і консерватизм. І працює відповідальність і перед своїми земляками і перед своєю совістю. І сміливо йде такий мер на нові вибори, і переобирають його і вдруге, і в третє, і вшосте. Та надто система чорно-біла. Або-або. Або працювати на користь людям каденцію за каденцією, або хапнути і втекти. І Конституційний суд заборонив цікавитися звідки на негусту мерську зарплату завелися такі статки.
Хочеться, все-таки, як в Європі.
Ну от. Поговорили про останній, дванадцятий принцип доброго врядування. Хочу заявити: все сказане в попередніх блогах, і в цьому також, ні в якому разі не є офіційною точкою зору Ради Європи. Це особисті думки людини, яка дещо дізналася і дещо побачила.
У найпершому пості я давав свій тест на демократію, не роз’яснюючи власних оцінок цього тексту. Проясню тепер:
1. Чи маєте ви органи місцевого самоврядування сформовані в результаті чесних виборів? Так, частково. Вибори до районних та обласних рад, а також до сіл, селищ і міст районного значення не вважаю чесними, бо ці органи практично не мають власних повноважень. За відсутності нормальних ідеологічних партій кандидати часто не несуть якихось конкретних програм і не відчувають відповідальності. До цього слід додати сумнівно демократичну систему виборів мерів. – 5 балів.
2. Чи мають ці органи достатній обсяг повноважень, у які держава не втручається? Так, але це стосується міст обласного значення і ОТГ. Втім, держава не завжди коректно, не втручаючись у внутрішні справи, використовує систему субсидій та дотацій і щодо них. – 7 балів.
3. Чи мають вони достатньо ресурсів, щоб ці повноваження виконувати? І так, і ні. Я не зустрічав в світі муніципалітету, де б мені сказали: «Грошей у нас достатньо на всі наші плани». Ми, поки що – бідна держава, нам і вікна в школі поміняти – в радість. Проте з’явилась можливість заробляти, розвивати економіку і власний бюджет. Ще не звикли до цього. Ще воно попереду. – 8 балів.
От і вийшло у мене демократії 2/3. Сто відсотків, звичайно, не покаже жодна країна. Але дві третини – малувато. Хочеться більшого. Сподіваюся. Вірю.
Вадим Прошко, спеціально для «БЛОГЕРІВ»
Матеріал створений в рамках проекту «Підтримка місцевих антикорупційних розслідувань мережі «Блогери за добре врядування», який підтримує Чорноморський фонд регіонального співробітництва (BST). Позиції, висловлені у даному матеріалі, не обов’язково збігаються з позиціями BST та його партнерів.
Читайте також Стратегія доброго врядування. Принцип І – чесне проведення виборів
Принцип ІІІ: Ефективність і результативність
Принцип ІV: Відкритість і прозорість
Принцип VІI: Компетентність і спроможність
Принцип VІІІ: Інноваційність та відкритість до змін
Принцип ІХ: Сталий розвиток та стратегічна орієнтація
Принцип Х: Раціональне управління фінансами
Принцип ХI: Права людини, культурне різноманіття та соціальна згуртованість
Що таке стратегічне планування, або Як перетворити Васюки у Нью-Васюки?