Добре врядування, яке базується на 12 принципах, торкається безпосередньо всіх органів місцевого самоврядування – від Києва до ОТГ. У цьому блозі експерт Ради Європи Вадим Прошко розповідає про раціональне управління фінансами і два досягнення України у цьому напрямку – бюджетний кодекс та реформу децентралізації.
Розшифровка Принципу Х:
- Розмір платежів не перевищує вартості послуг, що надаються, та занадто не скорочує попит, зокрема коли йдеться про важливі публічні послуги.
- Економічність спостерігається при управлінні фінансами, в тому числі під час взяття зобов’язань по кредитах та їхнього використання, під час оцінки ресурсів, прибутків і резервів та при використанні непередбачених прибутків.
- Розробляються багаторічні бюджетні плани у консультаціях з громадськістю.
- Здійснюється належна оцінка та управління ризиками, в тому числі шляхом оприлюднення консолідованих рахунків та, у випадку державно-приватних партнерств, шляхом реалістичного розподілу ризиків.
- Органи місцевого самоврядування беруть участь у організації заходів з міжмуніципальної солідарності, чесного розподілу витрат і доходів та зменшення ризиків (системи вирівнювання, міжмуніципальна співпраця, розподіл ризиків тощо).
У великих корпораціях, в тому числі і в органах місцевого самоврядування, є бухгалтерія і фінансове управління. В чому між ними різниця?
Бухгалтер рахує гроші і ресурси. Фінансист ними управляє, використовує, пускає в обіг з метою примноження. Бухгалтер – суб’єкт теперішнього часу. Фінансист живе у майбутньому. В лексиконі фінансиста – кредити, відсотки, акції, курси, ф’ючерси, бонди, ризики. Серед мультимільярдерів «Форбсу» завжди купа фінансистів – Сорос, Баффет, для прикладу. Серед бухгалтерів – простих мільйонерів не густо.
В органах місцевого самоврядування одним з важливіших об’єктів фінансиста є бюджет. Проект бюджету складається фінуправлінням, ним же контролюється його виконання.
Складання бюджету місцевого самоврядування – та ще розвага!
Складається він на основі бюджетних запитів всіх учасників споживання бюджетних грошей. На момент складання таких запитів – щонайменше на три бюджети. Є, звичайно, недоторкані, захищені статті – зарплата бюджетникам, комунальні платежі за приміщення тощо. Після їх мінусування починається задачка, складніша за шахи. Лікарні потрібне нове сучасне дороженне обладнання. Школам – ремонти, закупівля нових меблів. Спорту – нові майданчики, зали та басейни. Влітку чекає грандіозний касовий розрив – треба буде одночасно виплатити всім вчителям відпускні та розпочати поточні ремонти у всіх дитячих закладах. Гроші на це треба або відкладати мало не з лютого, або брати позики, які потім віддавати до грудня. Треба будувати новий басейн і ремонтувати дах на музичній школі. Якщо це робити одночасно, то грошей вистачить на те, щоб до зими викопати яму та зняти стару покрівлю. Треба робити щось одне, тоді інші будуть глибоко ображені. Планувати треба не на рік, а на кілька років наперед. Тарифи на послуги, що надаються місцевою владою повинні бути вищими за собівартість, щоб мати ще одне джерело, та яке там джерело – джерельце, для поповнення бюджету, але не повинні бути такими, щоб народ пішов у виконком з вилами. Народ, правда, поглядає на вила і тоді, коли тарифи – з нульовою рентабельністю.
Та ще робота…
1-го січня 2002-го року проблема була вирішена. Восторжествувала справедливість, необхідність в фінансистах відпала. Був введений в дію Бюджетний кодекс. Авторів кодексу можна легко відшукати в інтернеті – це тодішнє керівництво бюджетного комітету Верховної Ради. Справедливість полягала у «пайковому принципі». Кожне місто обласного значення, кожен район одержували свою суворо прораховану «пайку» в розрахунку загальноукраїнської рівності на одного мешканця: на освіту, на медицину, на культуру, на спорт, на зарплату бюджетників тощо. Місцевим фінансистам залишалося, щоб не звільняти їх зовсім, багатющі розсипи типу плати за паркування, плати за землю. Щоб голова не боліла, навіть тарифи на комунальні послуги встановлювалися в Києві.
Система була оформлена єзуїтськи: за містами і районами закріплялися певні податки. Не добрав – додадуть дотацією. Перебрав вище «пайки» – заберуть перевищення. «Пайки» розраховувалися, в кращому разі з невеликим перевищенням суми захищених статей.
Складати проекти бюджетів стало дуже просто: переписати торішній бюджет та й по всьому.
Ще простішим і спокійнішим було життя по селах і містечках районного значення. Піклування про них обмежувалося сумою, необхідною для виплати зарплати штатним працівникам ради і виконкому (там де він був). Все інше робив дядько, присланий з Києва, тобто глава районної державної адміністрації. Сільському голові лишалася одна розвага – їздити мало не щодня до райцентру і просити у глави відремонтувати, наприклад, вхідні двері до школи, які від старості випали разом зі згнилою луткою. Якщо село поводилося чемно, тобто на виборах дружно голосувало за правильні партії і правильних кандидатів, двері ремонтувалися.
У мерів усіх калібрів не було жодного стимулу щось у своїй громаді розвивати. Ні, мери опікувалися підтримкою місцевого бізнесу та всіляких інвесторів, але тільки якщо ті бізнеси входили до вузького кола друзів – мерових або начальства вищого рангу.
З усього вищезгаданого і виросла система, коли для хворого у лікарні треба було купляти все, включно з зеленкою, в школах скидатися навіть на закупівлю крейди для писання на дошках і тд і тп.
Починаючи з 2014-го року ситуація почала змінюватися
2014-й – внесено 10 змін до Бюджетного кодексу, 2015 – 22 правки, 2016 – ще 10. В основному ці правки стосувалися реформи децентралізації. Держава продовжує встановлювати подушний норматив для бюджетів міст обласного значення та ОТГ. Але! Якщо громада не добирає грошей до нормативу, то держава дофінансовує місцевий бюджет до рівня 90% нормативу. Не більше. Якщо ж громада перевищує норматив, то починаючи з 110%, держава відбирає половину (!!!) перевищення. Тобто, якщо багатенький Буратіно набрав надходжень до бюджету у 200% нормативу, йому залишать 110+(90/2) = 155%. Мало? Хочеш більше? Працюй і матимеш хоч 1000%.
Основним джерелом надходжень до місцевого бюджету є ПДФО – податок на доходи фізичних осіб, простіше кажучи – податок на зарплату. Чим більше заробляють члени громади, тим багатшим є місцевий бюджет, тим кращі школи, лікарні, дороги, клуби.
«Процес пішов!» (М.С.Горбачов).
Покровськ Донецької області повідомляє. Рада прийняла рішення про підтримку малого і середнього бізнесу. Укладено договори з Приватбанком та Ощадбанком. Рада зобов’язується повністю виплачувати банкам відсоток за кредити, які взяли підприємці (мабуть таки не всі, а встановлених радою категорій). Підприємець виплачує лише тіло кредиту. Якщо взяти до уваги діючі ставки, то рада покриває мало не чверть витрат підприємця. За півтора роки витрачено на ці цілі 400 000 гривень. В результаті створено 15 нових підприємств і 33 нових робочих місця.
Дивна благодійність?
Рахуємо. Вважатимемо, що працювали ці люди не півтора роки, а рік, на розкачку якийсь час треба було. Вважатимемо, що жаднючі бізнесмени поклали зарплату працівникам у 5000 грн на місяць, трохи більше за мінімалку. 5000 грн * 33 робітники * 12 місяців = 1980000 гривень зарплати. 1980000 грн * 18% (ставка податку) * 60% (доля, яка надходить до місцевого бюджету) = 213840 грн надходжень до бюджету. При 400000 витрат. Рада в прольоті?
Аж ніяк. Програма розрахована на компенсацію протягом 18 місяців. Далі рада цим хлопцям не платить нічого. Звичайно, хтось збанкрутує, але хтось і розшириться. І наступного року, як компенсація за благодійність рада одержить знову свої 213840. І наступного за наступним. А ще щось капатиме як податок на підприємство. А ще 33 + 15 сімей стануть трохи щасливішими. І програма не закінчена, Покровська рада вже зарезервувала на ці цілі 3 мільйони гривень. Тож в майбутньому сподіваються на зростання доходів бюджету значно більші ніж кілька сот гривень.
Це вже приклад роботи фінансиста. Один приклад, а подібних можливостей – море. Покровськ рапортує, що досвід у них вже запозичили 16 міст, серед них такі гіганти як Львів, Миколаїв, Кривий Ріг.
Технологій розвитку підприємництва на місцевому рівні, від сприяння створенню бізнесу до його подальшої підтримки, технологій пошуку і залучення інвесторів ззовні – десятки, як не сотні. Так що розумненький Буратіно сміливо може замахнутися на свої 1000%.
До речі, позаяк 40% ПДФО йде до державного бюджету, то держава і пальцем не поворухнувши, знайшла, завдяки Покровську, у своєму бюджеті півтори сотні тисяч несподіваних доходів.
Минулого року держава побачила зростання ВВП на 3.3%, при запланованих 2,5 – приємна несподіванка. Якщо процес йтиме й далі, якщо по всій Україні запрацюють тисячі приспаних фінансистів, приємна несподіванка буде значно вагомішою.
А є ще програми партнерств. Дуже популярна в Європі практика приватно-публічних партнерств, коли якась велика програма виконується двома зацікавленими сторонами – місцевою владою та приватним бізнесом. У Кам’янці-Подільському приватний бізнес будує готелі, місто організовує фестивалі, на які з’їжджаються тисячі туристів. Можлива міжмуніципальна співпраця – коли сусідні міста замість того, щоб вивозити сміття кожен у свою напівдикунську яму, спільно фінансують будівництво сучасного полігону чи сміттєпереробного заводу.
Справжні фінансисти не завжди ставлять собі на меті збільшення доходів. Для фінансиста місцевого самоврядування велике значення має і якість послуг, задоволення громадян.
Так що, хай живуть фінансисти!
Вадим Прошко, спеціально для “БЛОГЕРІВ“
Матеріал створений в рамках проекту «Підтримка місцевих антикорупційних розслідувань мережі «Блогери за добре врядування», який підтримує Чорноморський фонд регіонального співробітництва (BST). Позиції, висловлені у даному матеріалі не обов’язково збігаються з позиціями BST та його партнерів.
Читайте також Стратегія доброго врядування. Принцип І – чесне проведення виборів
Принцип ІІІ: Ефективність і результативність
Принцип ІV: Відкритість і прозорість
Принцип VІI: Компетентність і спроможність