“Відкритість і прозорість” влади – ці слова за останні 10 років використовуються політиками всіх рівнів настільки часто, що громадяни вже починають вірити у це. На жаль, не все так просто. Експерт Ради Європи Вадим Прошко ділиться своїми роздумами, що ж у нас не так із відкритістю і прозорістю, і для чого це нам потрібно.
Розшифровка Принципу IV:
- Рішення приймаються і реалізуються відповідно до правил і вимог чинного законодавства.
- Існує публічний доступ до всієї інформації, за винятком тієї, доступ до якої обмежено на підставі закону (як наприклад, захист приватності чи забезпечення чесності процедури закупівель).
- Інформація про рішення, реалізацію політик та результати зроблена доступною громадськості у такий спосіб, який дає їй змогу ефективно слідкувати за діяльністю органів місцевого самоврядування та долучатися до неї.
Коли далекого 2009 року я прочитав щойно опублікований, ще не перекладений українською «Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування про право участі у справах місцевого органу влади», я ладен був танцювати від радості незважаючи на вік і фігуру. Ми все це знаємо! Ми все це вміємо! Ми багато що з цього робимо! Ми – Європа!!! До речі, Україна і ратифікувала цей Протокол однією з перших в Європі.
Колись я написав про це цілу книжку. Вона повна була прикладами з життя наших органів місцевого самоврядування. Зараз вона, звичайно застаріла. Життя йде все оновлюється. Ну що ж. Недавно Рада Європи прийняла «Рекомендацію CM/Rec(2018)4 Комітету міністрів державам-членам щодо участі громадян у місцевому публічному житті», не знаю, чи вже вона перекладена. Так от, заключне положення цього документу звучить так: «Ця рекомендація замінює Рекомендацію Rec(2001)19 Комітету міністрів державам-членам щодо участі громадян у місцевому публічному житті». Тобто і Рада Європи за цим аспектом діяльності органів місцевого самоврядування слідкує і свої рекомендації оновлює.
Що ж воно таке – «участь громадян»?
Ця конструкція складається з трьох поверхів.
Перший поверх – інформування. Передбачене законом про місцеве самоврядування кількома розпливчатими реченнями. Інформування потрібне з кількох причин. По-перше, населення – носій влади, має право знати чим займаються обрані ним люди і як розпоряджаються суспільними фондами. По-друге, інформування може сильно знадобитися, коли настане пора нових виборів.
Інформування може бути різним. Можна вивішувати рішення ради на листочку дрібним шрифтом на дошці оголошень виконкому, рішення виконкому доводити до тих кого це стосується. Про догану директору водоканалу повідомляти директора водоканалу. У місцевій газеті, на місцевому сайті повідомляти, що «Сьогодні міський голова поздоровив міських лікарів з нагоди Дня медичного працівника». Професійних свят багато, такі дописи можна публікувати щотижня. Мені здається, що у нас ще багато такої практики «інформування».
На іншому полюсі – Дрогобич, на сайті якого можна прослідкувати кожну бюджетну копієчку від її надходження до витрати, кожен порив труби від надходження сигналу до завершення роботи, кожен документ, включно з проектами рішень ради чи виконкому опублікованих до засідань відповідного органу, подивитись стрім тих засідань тощо.
Є ще закон про доступ до публічної інформації. Написаний він для дуже дошкульних громадян, які вже занадто цікавляться. Втім, ще відносно недавно у Києві можна було одержати копію будь-якого документу, тільки якщо в заяві вказано його канцелярський реєстраційний номер. Як зараз – чесно скажу, не цікавився.
І взагалі, найнятий менеджер повинен регулярно і чесно доповідати власнику-наймачу про свою діяльність і її результати. Якщо бреше, ухиляється – обійматиме посаду недовго. Жаль, тільки, що досьогодні багато у кого, як у населення, так і у керівництва органу місцевого самоврядування зберіглася радянська концепція: я тут вам всім начальник.
Другий поверх – консультації.
Господиня: «Що б таке на обід зварити, борщ чи суп з фрикадельками?»
Чоловік: «Звари борщ!»
Син: «Хочу фрикадельок!»
Дочка: «Краще б соляночку з копченостями. Смачно!»
Господиня: «Сьогодні у мене часу мало, зварю суп. А борщ, мабуть, завтра. А соляночку, якщо доця допоможе – у суботу».
Всі задоволені. Всі висловилися. Всі були вислухані. До того ж з’явилася несподівана нова ідея. А господиня зварить суп, як і планувала спочатку, тільки на той суп вже нарікань не буде.
У цьому вся сутність консультацій.
Король консультацій – громадські слухання. Сам термін «слухання» пішов з судової практики: заслуховування сторін, свідків, експертів. Порядок проведення ідеальних слухань такий:
- Оголошуються слухання і про це доводиться до якнайширшого загалу. Час проведення призначається такий, який зручний для максимальної кількості бажаючих.
- Публікуються матеріали – основна пропозиція та можливі альтернативи.
- Визначаються доповідачі з усіх альтернативних варіантів.
- Під час слухань надається слово прихильникам всіх варіантів, а також, в рамках регламенту – іншим бажаючим.
- Суб’єкт, що прийматиме рішення – мер, рада чи виконком тихенько сидять у куточку і слухають, наче журі присяжних у суді.
- Жодних голосувань зібрання не проводить, рішень не приймає.
Ті, хто прийматиме рішення, під час слухань зважують настрої аудиторії, прислухаються до несподіваних ідей, і, врешті, можливо внісши у попередній проект часом і суттєві зміни, приймають його на свій розсуд і під власну відповідальність. А можливо й схиляються до альтернативи.
Більшість громадських слухань в Україні проводиться з порушенням всіх перерахованих правил. І чому це народ владу недолюблює?
В одному американському містечку міська рада складається з п’яти депутатів, крім того існує передбачені статутом міста 38 громадських комісій – з питань пожежної охорони, використання землі, охорони довкілля, догляду за домашніми тваринками, роботи культурних закладів, створення умов для велосипедистів, організації громадських автопаркінгів тощо. Перед розглядом будь-якого питання рада розсилає проект у всі без виключення комісії і приймає остаточне рішення тільки після ознайомлення з усіма зауваженнями і коментарями. Комісії складаються з звичайних громадян, ті надзвичайно пишаються своє причетністю до влади і довго розповідають всім навколо, що рада прийняла рішення, врахувавши його поправку.
Ну не можуть п’ять депутатів, які, до того ж працюють на громадських засадах, тобто вісім годин на день зайняті аж ніяк не депутатськими справами, кваліфіковано розбиратись у всіх проблемах багатотисячного міста. І тридцять депутатів не зможуть. А у складі 38-ми комісій – з півтисячі громадян, і у кожного ще й друзі, знайомі…
У кожній українській раді лежить десь (не всі знають де) величенький список зареєстрованих громадських організацій – чорнобильці, ветерани всякого кшталту, молодіжні організації, асоціації підприємців, матері дітей з ДЦП, екологісти, захисники бездомних тварин і тд.і тп. Не пригадую я щось, щоб перед засіданням сесії чи виконкому складався б список представників цих організацій, яких обов’язково треба запросити ще й слово їм надати.
Такі організації тихо десь жевріють, впевнені у повному ігноруванні їхніх потреб, іноді вибухають пікетами, перекриттям доріг, тощо, з залученням засобів масової інформації, і тоді влада починає з ними діалог, або, іншими словами консультації. У них, та на їхньому прикладі і у інших подібних, виникає впевненість, що уваги до себе можна добитися лише силовими методами. Влада старанно викохує бомбу сповільненої дії прямо під собою.
Не все, правда, так погано. Величезна кількість органів місцевого самоврядування створюють у себе, або починають регулярне спілкування з існуючими громадськими організаціями: жіночими радами, молодіжними парламентами, об’єднаннями підприємців, асоціаціями ОСББ та іншими і, в результаті, отримують щирих союзників.
Не можу не згадати Володимира Петровича Удовиченка, шестиразового мера Славутича. Окрім регулярної і уважної роботи з громадськими організаціями він створив унікальну в Україні структуру – громадську раду при міському голові. Спочатку до складу цієї ради міг через дуже просту процедуру записатися будь хто, потім її склад і функції якось викристалізувалися і рада налічувала душ двадцять. Але яких душ! Щопонеділка ця рада збиралася у залі засідань виконкому. Складалася вона з пенсіонерів – колишніх керівників великих підприємств, відставних керівників комунальних структур тощо, тобто з «професури» місцевого управління. Мер знайомив цю раду з подіями минулого тижня, планами на майбутній, проектами рішень виконкому і ради, одержував порцію професійної критики і велику дозу реально цінних порад. Пенсіонер – людина вільна від щоденних багатогодинних рутинних справ і, на відміну від мера, може присвятити і день і два обмірковуванню якоїсь проблеми.
І, нарешті, третього поверху вимагає українська Конституція: «Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування». Я маю на увазі слово «безпосередньо, записане, до того ж на першому місці. Враження, що це речення писали безнадійні оптимісти-романтики, котрі щойно повернулися з короткої екскурсії до Швейцарії та до того ж з киплячою в українській крові тягою до анархізму.
Ну що ж, поговоримо про безпосередність. Є у законі про самоврядування згадка про місцеві ініціативи. З розвитком Інтернету ініціативи перетворилися у петиції громадян. Достатньо зареєструватися і викласти на сайті міста ідею про будівництво готелю для бездомних собак або пішохідного мосту з альтанками через сільський ставок і почати чекати, поки ця ідея не набере необхідну кількість лайків, щоб була вона винесена на серйозне обговорення на сесії ради. Рада, правда, може цю ідею не підтримати. Тоді можна розпочинати збір підписів про проведення місцевого референдуму, рішення якого буде вже безповоротне. Я довго слідкував за київськими петиціями, потім кинув. Жодна якось душу мою не зігріла і щодня читати вал ідей просто важко. Та й у інших, мабуть таке ж сформувалося ставлення, бо сьогодні бачу під петиціями «Залишилося зібрати 9982 підписи з 10000». Читаю отакий перл: «№8608, Створити голограму Десятинної церкви над історичними підмурками». Голограма, як колишній фізик поясню, це особливий вид фотографії існуючого предмета. Щодо Десятинної, то навіть жодного малюнка цієї церкви не існує. Так що такий спосіб безпосереднього самоврядування потроху вироджується у дурню.
Інший механізм – бюджет участі. Рада виділяє частину бюджету на ці цілі. Організовується щось на кшталт тих самих петицій, проте вони аналізуються фахівцями на предмет реалістичності, до збирання підписів допускається невелика кількість нормальних, а потім реалізуються ті проекти, які набрали найбільшу підтримку. Нещодавно прочитав про успішну і послідовну реалізацію цього механізму у Чугуєві. Деякі з проектів наступного року за тією ж схемою продовжуються і розвиваються. Клас!
Але й тут є проблеми. Чугуїв – місто невеличке. Кожен мешканець знає в ньому кожен куточок. Площа Києва 850 кв.км. я прожив у цьому місті все життя і є багато місць, де мені жодного разу побувати не довелося. А серед проектів бюджету участі читаю щось на зразок «впорядкувати сквер на Виноградарі». Я, як і 90% киян цього скверу зроду не бачив, мені задають некоректне питання. Проект виграє конкурс, якщо знайдеться кілька активних клієнтів Фейсбуку, котрі мобілізують своїх друзів з усіх кінців Києва, друзі ті скверу теж зроду не бачили, але ж чому б не посприяти хорошому знайомому, хай навіть і віртуальному.
Колись в Києві були райони з своїми районними радами, з районними бюджетами. Бюджет участі в районі – то вже щось осмислене, хоча територія з третиною мільйона мешканців теж, мабуть забагато.
Є у нас закон про органи самоорганізації населення – вуличні комітети, комітети мікрорайонів. Законом передбачено, що рада може передавати таким комітетам частину своїх повноважень та ресурсів. От на рівні мікрорайону можна свідомо вирішувати чи сквер приводити до пуття, чи доріжку до дитячого садику відремонтувати. Головне те, що у такому випадку рішення прийматиметься на місці, місцевими мешканцями. Але комітети мікрорайонів зникли разом з районами.
Щось сумний якийсь вийшов допис. Негативу забагато. Писав про те, що болить, а не про те, чим тішуся. А тішитися є чим, можна було б написати десяток постів про те, як у сотнях міст, селищ, ОТГ шириться робота з залучення громадян до управління. Це – як грип, розповзається і не зупиниш. Витримують тільки ті, хто має надійний совковий імунітет, хоча стає таких все менше.
Навіщо воно потрібне? Тримати у виконкомі цілий відділ з дівчат та хлопців, які бігають по всіх засіданнях, зустрічах і щоденно щось пишуть до свого сайту. Годинами у неробочий час сидіти мовчки на якихось нескінченних слуханнях. Витрачати сотні годин на бесіди з якимось представниками товариства глухих, велосипедистами, захисниками пересихаючого струмочка, клубу любителів джазу…
Для того, щоб відповідати європейським стандартам. Для того, щоб підвищувати свій рейтинг. Для того, щоб найдошкульніший журналіст-розслідувач плюнув спересердя – тут ловити нема чого. Для того, щоб все більше міського люду починали вірити, що влада працює для загального добра.
Щоб населення перетворювалося у громадян.
Вадим Прошко, спеціально для “БЛОГЕРІВ“
Матеріал створений в рамках проекту «Підтримка місцевих антикорупційних розслідувань мережі «Блогери за добре врядування», який підтримує Чорноморський фонд регіонального співробітництва (BST). Позиції, висловлені у даному матеріалі не обов’язково збігаються з позиціями BST та його партнерів.
Читайте також Стратегія доброго врядування. Принцип І – чесне проведення виборів